Logements: dix ans après, Jean-François Rime avait-il vu juste?

Était-il prophète? Jean-François Rime, ancien président de l'Union suisse des arts et métiers et entrepreneur, déclarait en 2013: si le peuple acceptait un nouvel aménagement du territoire restrictif, «la surface habitable nécessaire à la population croissante ne serait plus garantie». La pénurie de logements deviendrait «encore plus grave qu'auparavant». Les victimes seraient les familles et la classe moyenne.

Le projet prônait une forte réduction des terrains à bâtir classés en zone à bâtir et la densification des villes vers l'intérieur. Le peuple l'a approuvé en 2013 avec 54% de voix favorables. Une décision fatidique, comme on le constate aujourd'hui. Car la Suisse urbaine se plaint de la très faible quantité de logements disponibles. L'accès à la propriété est devenu encore plus difficile. Avant la votation de 2013, environ 18% de tous les ménages pouvaient s'offrir une maison ou un appartement. Aujourd'hui, ils ne sont plus que 7%.

93% de la population sont donc exclus de la possibilité d'acheter un logement. «En raison de prix élevés sur l'ensemble du territoire, les maisons en propriété en Suisse ne sont plus guère abordables pour beaucoup sans prêt ou avance d'hoirie», déclarait récemment l'expert immobilier Donato Scognamiglio. Les ménages locataires sont-ils condamnés à rester éternellement locataires? La réponse, peu réjouissante, est probablement oui. Deux questions se détachent: le financement hypothécaire et l'offre.

Accès restreint aux hypothèques

Peu avant la votation, la Banque nationale et l'autorité de surveillance financière (Finma) ont fortement restreint en 2012 l'accès au financement hypothécaire des biens immobiliers occupés par leur propriétaire. L'autorité de surveillance a insisté sur le renforcement de l'examen de la capacité financière. Depuis, la règle est la suivante: seules les personnes disposant de suffisamment de liquidités et pouvant justifier d'un revenu suffisamment élevé peuvent obtenir une hypothèque auprès de la banque. Cette mesure a eu pour conséquence, à partir de 2013, que les jeunes ménages ont eu moins accès au financement par crédit, comme l'ont démontré les chercheurs d'une nouvelle étude de la BNS (Bollinger et al.). En 2020, les conditions ont de nouveau été durcies.

Pour acquérir un appartement neuf typique (quatre pièces, 100 mètres carrés de surface habitable) pour 1,15 million de francs, un acheteur doit aujourd'hui débourser au moins 230 000 francs de fonds propres, comme l'a calculé la Banque Raiffeisen. Et le ménage doit gagner au moins 200 000 francs par an, sinon il n'obtient pas de crédit. Dans les agglomérations, il faut même 390 000 francs de liquidités et le revenu doit être supérieur à 300 000 francs. Qui gagne autant?

Ces règles ne semblent pas s'assouplir, bien au contraire. Bien qu'il n'y ait pas de bulle immobilière, car il y a un fort excédent de demande, la BNS et la Finma veulent encore durcir les règles du crédit. Le directeur de la Finma, Stefan Walter, exige moins d'exceptions aux règles de solvabilité lors de l'octroi de crédits qu'auparavant.

L'Association suisse des banquiers, sous la direction de Roman Studer, se bat contre cela, dit-on. Mais maintenir le statu quo est déjà difficile, dit un connaisseur. Les banques reconnaissent toutefois qu'un assouplissement des règles en matière de crédit ferait grimper les prix de l'immobilier. Dans une économie de marché, plus d'argent face à une offre limitée fait grimper les prix. C'est pourquoi les spécialistes se focalisent sur les causes de la pénurie. Mais là aussi, la situation est malheureusement mauvaise.

Les erreurs de l'aménagement du territoire

Le conseiller fédéral Guy Parmelin, en charge du dossier du logement, a déjà tenté à deux reprises de désamorcer le problème du logement lors de tables rondes. Le résultat a été un «plan d'action contre la pénurie de logements» typiquement helvétique: tout le monde et personne n'est responsable. Le plan énumère 35 mesures telles que des mandats de contrôle, de nouvelles études, le renforcement des autorités et des conseils, comme si le savoir-faire faisait défaut.

De plus, le plan parle de manière floue de «mobilisation des terrains à bâtir». Les principaux coupables de la pénurie sont les recourants aux permis de construire. On les soupçonne de faire des recours abusifs pour torpiller la densification des constructions. C'est peut-être en partie vrai, mais presque personne ne parle du péché originel de la votation populaire de 2013 sur la loi sur l'aménagement du territoire.

Pénurie de logements depuis 2019

Aujourd'hui, un expert brise ce tabou. Christian Hilber, professeur d'économie immobilière à l'université de Zurich, déclare: «Je considère que la révision de la loi sur l'aménagement du territoire de 2013 est à l'origine de la crise actuelle du logement abordable.» Selon lui, les conséquences se font sentir depuis 2019. Depuis lors, la production de logements a fortement diminué.

Deux chiffres à ce sujet: De 2013 à 2018, 51 500 logements ont été construits en moyenne chaque année. Depuis 2019, ce chiffre n'est plus que de 47 200 logements. Parallèlement, l'immigration attise la demande. Plus de personnes se heurtent à une offre plus restreinte. En conséquence, le nombre de logements vacants a diminué de 71 000 à 48 000 entre 2019 et 2024. Le taux de vacance est passé de 1,65 à 1%. La pénurie de logements s'est aggravée dans toutes les régions, même en Appenzell Rhodes-Intérieures. Le prophète et entrepreneur Jean-François Rime semble avoir eu raison.

Le fait qu'il ait fallu autant de temps pour s'en rendre compte est lié à la méthode d'aménagement du territoire. Elle est inerte et se fait de manière descendante: c'est d'abord la Confédération, puis les cantons, puis les communes et enfin les propriétaires qui décident de ce qui se passe. Après que le peuple a décidé de réviser l'aménagement du territoire, la Berne fédérale a imposé le tarif: déclassement des zones à bâtir existantes et non construites, densification des quartiers, surélévation des bâtiments existants et transformation des zones industrielles en zones d'habitation.

C'est la conseillère fédérale Doris Leuthard qui était alors aux commandes, l'aménagement du territoire étant rattaché à son département. Elle planifiait les besoins de la Suisse à l'horizon de 15 ans, c'est ce que dit la loi.

Un système de planification déconnecté du réel

La méthode rappelle, dans une certaine mesure, la planification centralisée avec ses programmes à long terme. On croit savoir ce qui se passera dans 15 ans. En 2012, avant le vote, les planificateurs pensaient que la population atteindrait la barre des neuf millions en 2060. En réalité, elle a déjà franchi ce seuil.

Cela n'a pas changé grand-chose à la décision de Berne de réduire les zones à bâtir. La méthode d'aménagement du territoire a cinq à sept ans de retard sur l'évolution réelle. Heureusement, les cantons ont actualisé leurs prévisions lors de la mise en œuvre. Ainsi, le canton de Zurich n'a jusqu'à présent pas déclassé de terrain à bâtir, mais n'en a pas non plus créé de nouveau. La solution: densifier vers l'intérieur.

Le marché immobilier a réagi beaucoup plus rapidement. Les signaux de pénurie du marché ont fait grimper les prix. Depuis la révision de l'aménagement du territoire de 2013, ils ont augmenté en moyenne d'environ un tiers. Cette situation, combinée à un financement bancaire plus difficile et à des salaires réels en faible croissance, a entraîné une baisse du taux de propriété: de 24,5 à 19,6% pour les personnes âgées de 20 à 50 ans (2013 à 2024), et de 47,7 à 47% pour les quinquagénaires. Dans les années 1990 et les années 2000, ce taux avait encore massivement augmenté.

Entre le vote et 2022, 390 hectares de terrains constructibles ont été transformés en terrains non constructibles. Cela correspond à peu près à la surface de la ville de Bâle. 173 communes sur 2100 ont participé à ce processus. D'autres devraient suivre, car le processus progresse lentement. La surface de zone à bâtir par personne a été réduite de 309 à 282 mètres carrés.

Un potentiel de logements pour deux millions de personnes

Cependant, il existe encore des «réserves considérables de terrains à bâtir», indique l'Office fédéral du développement territorial. Près de la moitié des zones à bâtir actuellement non construites se trouveraient dans des communes urbaines, un peu plus d'un quart dans des communes proches des villes et un quart dans des communes rurales. Le potentiel de densification des constructions est chiffré à «des logements pour jusqu'à 2 millions de personnes». Entre 2018 et 2022, 59% des nouvelles constructions auraient été réalisées sur des parcelles déjà construites.

«Le développement de l'urbanisation vers l'intérieur est une stratégie gagnante, souligne Michael Furger, porte-parole de l'Office fédéral du développement territorial. Nous sommes sur la bonne voie pour créer ainsi des logements en quantité suffisante.» Son poste est rattaché au conseiller fédéral Albert Rösti. Le nouveau chef depuis octobre s'appelle Roman Mayer.

Mais le vent a tourné. Non seulement les bourgeois s'opposent à un aménagement du territoire encore plus restrictif, mais Albert Rösti a récemment destitué Maria Lezzi, responsable de longue date de l'aménagement du territoire, et confié la direction à un homme de confiance. Maria Lezzi a été Madame Densification pendant 17 ans.

Elle est entrée en fonction en 2009 sous le conseiller fédéral socialiste Moritz Leuenberger, a fait passer la votation populaire et a défendu la stratégie de densification jusqu'au bout. Les conseillères fédérales de l'époque, Doris Leuthard et Simonetta Sommaruga, l'ont aidée. Paradoxalement, Maria Lezzi vit dans une petite maison individuelle à Bâle-Campagne. Il en va de même pour Raimund Rodewald, alors chef de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage. Il est considéré comme le père de l'idée de déclassement, puisqu'il a fait bouger le Parlement avec une initiative populaire.

Coûteux, lent et risqué

Le revers de la médaille de la densification des constructions est que les gens se logent plus cher et trouvent moins de logements. Christian Hilber est lui aussi favorable à la densification des constructions. Mais le professeur met en garde contre les promesses. Dans les zones urbaines, une résistance se forme contre les nouvelles constructions denses. Cela freine la construction de logements et réduit l'offre.

La densification coûte aussi beaucoup plus cher que la construction sur des terrains vierges. Il faut éliminer les sols contaminés, renforcer la protection contre le bruit et financer la planification pendant de longues années. «La densification représente un risque financier élevé pour les promoteurs immobiliers, que peu de particuliers sont prêts à assumer», explique Christian Hilber, économiste de formation. Une étude réalisée en 2024 par la société de conseil Iazi à la demande de la Confédération et des cantons de l'agglomération zurichoise confirme en grande partie ses thèses.

La pénurie d'offre augmente en outre «le risque de se retrouver sans abri lorsque les prix de la propriété et de la location dans les zones urbaines augmentent démesurément avec le temps», explique Christian Hilber. C'est ce que l'on constate dans d'autres grandes villes, dont Londres. «Si la Suisse continue sur sa lancée, nous aurons de graves problèmes sociaux dans vingt ans.»

Quelle sera la suite des événements?

Certains cercles veulent nationaliser les terrains à bâtir et les céder en droit de superficie. Ils constatent que le prix des parcelles à bâtir augmente, car les caisses de pension et les assurances disposent de liquidités abondantes. «Les investisseurs ont payé beaucoup d'argent pour les parcelles et en ont tiré le maximum», explique l'urbaniste en chef d'un canton d'agglomération. C'est pour cette raison que les logements sont plus chers, et non pas parce que les terrains à bâtir sont trop rares.

Le chef de l'aménagement du territoire de Bâle-Ville, Martin Sandtner, affirme que ce n'est pas son travail d'encourager l'accession à la propriété. La priorité est de maintenir et de promouvoir les logements à prix modérés. Les électeurs ont décidé à plusieurs reprises que la densification devait se faire vers l'intérieur.

Le porte-parole en chef de l'Office fédéral du développement territorial d'Albert Rösti met lui aussi en garde contre un changement de cap. Il susciterait une grande incertitude. «L'ancien aménagement du territoire d'avant 2013 serait un retour en arrière», déclare Michael Furger, qui est entré en fonction sous Maria Lezzi. Le principal problème dans la construction de logements est le recours. Selon lui, il faut maintenant mettre en œuvre le plan d'action de la Confédération de manière conséquente.

Christian Hilber voit les choses différemment et demande un changement de mentalité: «La Confédération et les cantons devraient assouplir les règles de manière ciblée et autoriser à nouveau la construction à proximité d'infrastructures existantes.» Selon lui, il est important que la population réalise qu'on ne peut pas être contre l'étalement urbain et exiger en même temps des logements abordables. L'ancien directeur de l'Union suisse des arts et métiers, Hans-Ulrich Bigler, un opposant à la révision de l'époque, affirme qu'il est temps d'organiser la résistance. Mais la lutte doit être menée par d'autres.

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Cet article est une adaptation d'une publication parue dans Handelszeitung.